а) Принципы национального законодательства относительно космической деятельности

После начала коммерческой деятельности в космосе, в том числе в области дистанционного зондирования, на первый план в качестве активных акторов вышли физические и юридические лица, и особую важность в международных отношениях приобрело регулирование их деятельности.

Специальных международных документов на эту тему не было, поэтому основным методом стало национально-правовое регулирование: каждое государство устанавливало правила поведения для собственных субъектов. В качестве общих критериев правомерности применялись положения основных договоров по космическому праву, которые были заключены в 1960 - 1980-х годах [1].

 Поскольку в те годы единственными действующими лицами в космосе были государства, эти договоры регулировали права и обязанности государств. Что касается образования национального законодательства, чаще всего в литературе и на практике упоминалась ответственность государства за всю космическую деятельность, предусмотренная статьей VI Договора по космосу 1967 года.

В Комитете ООН по космосу, где шла основная правотворческая работа в области космического права, не удавалось сформулировать приемлемые для всех нормы, поскольку в Комитете были представлены государства, которые не были готовы принимать на себя юридические обязательства, пока не вполне ясны тенденции.

Эту работу, как говорилось ранее, взяла на себя международная общественная организация - Ассоциация международного права, в рамках которой был создан Комитет по космическому праву, и его члены в течение 2002 -2012 годов исследовали и состояние национального законодательства в сфере дистанционного зондирования Земли из космоса, и тенденции его развития. Труды Ассоциации легли в основу документов, представленных Юридическому подкомитету Комитета по космосу [2].

На своем 839-м заседании 19 марта 2012 года Юридический подкомитет Комитета по использованию космического пространства в мирных целях вновь созвал свою Рабочую группу по национальному законодательству, имеющему отношение к исследованию и использованию космического пространства в мирных целях. На основе выводов, сделанных в заключительном докладе Рабочей группы, были сформулированы Рекомендации по национальному законодательству, имеющему отношение к исследованию и использованию космического пространства в мирных целях. В преамбуле документа говорилось: "Необходимо обеспечить авторитетное регулирование космической деятельности со стороны национальных властей; полномочия и процедуры, а также условия установления, изменения и отмены должны быть ясно изложены и обнародованы в целях создания точных, предсказуемых и надежных рамок регулирования...Условия предоставления полномочий должны соответствовать международным обязательствам государств, в особенности положениям Договора ООН по космосу" [2]. Данный документ лег в основу Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН [3].

Из п.1 Рекомендаций по национальному законодательству становится ясно, какие именно виды деятельности Генеральная Ассамблея считает необходимым регулировать, поскольку в нем сказано, что регулирование на национальном уровне по своему тематическому охвату может быть нацелено на такие аспекты космической деятельности, как запуск объектов в космос и их возвращение на Землю, эксплуатация стартовых комплексов и полигонов.

В п.2 выражена озабоченность тем, чтобы можно было найти субъектов, несущих ответственность за космическую деятельность: государству, принимая во внимание обязательства государства как запускающего государства и как государства, несущего ответственность за национальную деятельность в космическом пространстве согласно договорам Организации Объединенных Наций по космосу, следует установить национальную юрисдикцию в отношении космической деятельности, осуществляемой с территории, находящейся под его юрисдикцией и/или контролем; точно так же ему следует выдавать разрешения и обеспечивать наблюдение в отношении космической деятельности, осуществляемой в иных местах его гражданами и/или юридическими лицами;

Согласно п.3, никакая космическая деятельность не должна производится без ведома государства, и без разрешения компетентного национального органа; п.5 обязывает установить процедуры, которые бы обеспечивали постоянное наблюдение и контроль за разрешенной космической деятельностью. В п. 8 есть дополнение: в случае передачи прав собственности или контроля в отношении космического объекта, находящегося на орбите, должно обеспечиваться непрерывное наблюдение за космической деятельностью неправительственных юридических лиц.

В п.4 подчеркнута императивность исполнения международных обязательств в том, что касается выдачи разрешений; условия выдачи должны содействовать удостоверению того, что космическая деятельность осуществляется безопасным образом с ограничением рисков для людей, окружающей среды и имущества.

По п.6 компетентный национальный орган должен вести национальный регистр объектов, запускаемых в космическое пространство, а операторы или владельцы космических объектов должны быть обязаны сообщать органу сведения; государство, в регистре которого значатся такие космические объекты, должно представлять соответствующую информацию Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций.

П. 7 допускает предъявление регрессных требований в случае наступления ответственности операторам или владельцам космических объектов за ущерб. Государства могут при необходимости установить требование о страховании и ввести процедуру выплаты компенсаций.

Хотя Рекомендации относятся к любой космической деятельности, они отражают обсуждение положений, относящихся к дистанционному зондированию, проводившееся в рамках Ассоциации международного права в течение нескольких лет и отражают тенденции национального законодательства применительно к дистанционному зондированию.

б) краткий обзор национального законодательства

Учитывая отсутствие единого нормативного акта, регулирующего деятельность в космосе физических и юридических лиц разных государств, Юридический подкомитет Комитета ООН по космосу предпринял сравнительное исследование законодательства тех государств, граждане и организации которых ведут  космическую деятельность [4]. Подсчеты показали, что примерно 26 государств - около 14% членов ООН - приняли национальные акты, регулирующие космическую деятельность. Это довольно разные страны: Алжир, Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Ирландия, Испания, Казахстан, Канада, КНР, Колумбия, Нидерланды, Нигерия, Норвегия, Россия, Украина, Франция, Швеция, Чили, ЮАР, Южная Корея, Япония Космическую деятельность ведет также Гонконг.

Несколько иные данные приводят некоторые неофициальные исследователи: 18 государств приняли 45 нормативных или подзаконных актов. Среди них Австралия (4), Бразилия (3), Италия (4), Россия (6), США

 (7), Украина (3), Франция (3) [5].  Содержательный анализ законодательств показывает, что во всех системах выдвигаются сходные требования к регулированию космической деятельности, которые можно сгруппировать следующим образом:

1. Разрешительный порядок космической деятельности;

2. Контроль за процессом ведения космической деятельности;

3. Гражданская ответственность и компенсации ущерба, последовавшего от космической деятельности;

4.  Регистрация космических объектов;

5. Некоторые отдельные, не совпадающие требования.

Перечисленные требования не содержатся ни в Договоре по космосу, ни в каких других нормативных международных документах и были созданы в значительной мере стихийно самими государствами или их органами в зависимости от потребностей практики. Некоторые авторы делают из этого вывод о полной свободе действий государства, как, например, американский ученый Л.Теннен: "Государства имеют право принимать любые формы национального регулирования надзора за деятельностью своих субъектов, которые они считают необходимыми и соответствующими их национальным интересам и политикам" [6, p. 802]. Однако тот факт, что между законодательствами государств отмечается значительное единообразие, говорит о том, что в основе его лежат некоторые одинаковые аргументы. Так, Договор о космосе не требует от государств образования каких-либо формальных структур для контроля или наблюдения за космической деятельностью своих субъектов, однако тенденция их создания зафиксирована в Рекомендациях относительно национального законодательства, и практически во всех государствах, принявших акты регулирования дистанционного зондирования, такие органы создаются.

Полномочия государства в процессе регулирования космической деятельности также единообразны:

- разрешение космической деятельности, исполнение связанных с этим процедур, в частности, лицензирование и выдвижение и обеспечение выполнения соответствующих требований;

- надзор, контроль за исполнением предъявляемых требований;

- предоставление условий для страхования, а также обеспечение иных гарантий для деятельности физических и юридических лиц [7].

Как правило, в законодательстве государств предусматривается необходимость получения лицензии или разрешения на операции в космосе, производимые в пределах его территории или его гражданами, населением или компаниями в любом месте мира. Как правило, в этих документах также содержится определение политики или общих направлений космической политики государства. Необходимость контроля за космической деятельностью  обосновывается обычно защитой общественной безопасности, имущества, окружающей среды, а также исполнением международных обязательств [8, p. 237].

Наряду с однотипностью порядка регулирования космической деятельности наблюдается значительное разнообразие конкретных деталей. Так, в целях создания системы регулирования физических и юридических лиц практически все государства устанавливают систему лицензирования. Лицензирование в некоторых системах предусмотрено для отдельных видов деятельности, как, например, запуск искусственных объектов или управление запущенным аппаратом, а также и  для отдельных конкретных случаев, для запуска какого-либо специализированного объекта.

По-разному решается вопрос о юрисдикции, то есть об объектах и лицах, в отношении которых осуществляется регулирование. Основания для установления юрисдикции могут быть различными - государственная принадлежность, территориальная привязка, принадлежность самого аппарата, либо в зависимости от  правового статуса индивида, получающего лицензию (гражданство государства или постоянное проживание в государстве запуска или принадлежность к государству, управляющему пусковым оборудованием).

Большое разнообразие в объектах регулирования отмечается в области космических запусков. Одни государства применяют регулирование по месту запуска, другие по национальности провайдера, третьи - оператора запускаемого объекта.

Общественные организации, выражающие мнения предпринимателей, обращают внимание на то, что государства должны учитывать их потребности в предсказуемости и устойчивости законодательства, должны, прежде всего, своевременно предоставлять предпринимателям ясные и без затруднений доступ к к процессу принятия решений, чтобы этот процесс и иные процедуры были отрыты и прозрачны; они должны активно вовлекать предпринимателей в этот процесс; обеспечивать, чтобы процесс принятия решений был сбалансирован, обоснован и справедлив [9].

Приведем несколько примеров. Бразилия регулирует запуски с ее территории [10, p. 540]; Казахстан требует получения лицензии до начала любой космической операции [10, p. 540];  Австралия предъявляет требование получения лицензии, разрешения или сертификата до начала любой операции, при этом лицензионный режим распространяется и на деятельность на территории Австралии, и на деятельность вне этой территории, но осуществляемую австралийцами [10, p. 540] . Во Франции требуется получение лицензии для граждан Франции либо компаний, штаб-квартиры которых находятся во Франции [10, p. 540].  Законодательство других государств строится, в целом, по тем же стандартам.

В Российской Федерации лицензионный порядок допуска к любой космической деятельности установлен Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности [11]. В дополнение к нему вскоре было принято Постановление о лицензировании космической деятельности [12].

Предусмотренный данными документами режим регулирует и запуски аппаратов и их управление в полете юридическими и физическими лицами Российской Федерации, а также операции в космосе, производимые иностранными гражданами и организациями, находящимися на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Лицензии выдаются Роскосмосом; данное учреждение должно в течение 45 дней с получения заявки выдать разрешение или отказать в его выдаче. Лицензия выдается, как правило, на период пять лет или дольше, если большая продолжительность работ предусмотрена государственным контрактом.

Таким образом, объем действия национального космического законодательства довольно значительно различается в различных юрисдикциях. Некоторые государства не регулируют деятельность своих граждан в открытом море или на территории другого государства. Некоторые - не регулируют деятельность неграждан, даже если она осуществляется на их территории.

Вероятно, наиболее развитым законодательством следует считать законодательство Франции, которое устанавливает персональную юрисдикцию над любым лицом, занятым в космической деятельности, в отношении которой можно обнаружить связь с Францией. Широкая юрисдикция установлена также законодательствами нашей страны, Австралии, США и Южной Африки. В Индии, напротив, нет законодательства, выходящего за пределы границ государства.

Необходимо также коротко остановиться на том факте, что многие государства предъявляют требования к техническим и финансовым характеристикам граждан и организаций, намеренных заниматься космической деятельностью, с целью обеспечить общественное здоровье, безопасность и сохранность имущества, либо предотвратить экономические потери государства от их деятельности. Требования эти формулируются по образцу тех, которые предъявляются операторам воздушного флота. Например, австралийское законодательство требует, чтобы пусковое оборудование и носители были эффективны и безопасны. Заявители на получение лицензии обязаны представить подробные инженерные планы, программы запуска, показатели технологической безопасности, а также меры на случай ликвидации чрезвычайных ситуаций. Заявитель также должен показать свою компетентность, финансовую обеспеченность и адекватный план сохранения окружающей среды. При этом план должен соответствовать требованиям, предусмотренным документами, согласованными в рамках Содружества, поскольку Австралия является его членом.

В Российской Федерации претендент на получение лицензии на космическую деятельность обязан представить в Роскосмос документы, подтверждающие его юридические права на управление необходимым оборудованием, а также его техническую квалификацию и квалификацию персонала для проведения планируемой деятельности. Необходимо также обладать разрешением на работу со сведениями, могущими составлять государственную тайну в соответствии с Законом о государственной тайне и показать способность принять меры для охраны секретов в нормальных условиях и в чрезвычайной ситуации (пункты 3 и 4 Постановления о лицензировании космической деятельности).

Некоторые авторы полагают, что одним из доводов, лежащих в основе политики развития национального космического права стали требования абсолютной ответственности государств за всю космическую деятельность. Действительно, в законодательстве государств, как правило, предусмотрено, что держатель лицензии должен нести адекватные обязательства по страхованию гражданской ответственности на случай смерти, повреждений или утраты собственности, а также возмещение расходов государства, если государству придется производить выплаты за ущерб. Чаще всего в законодательстве предусмотрено, что страхователь космического объекта обеспечивает гражданскую ответственность в предварительном порядке до того, как аппарат будет запущен.

Стремясь к развитию коммерческого использования космоса, некоторые государства признают гражданскую ответственность и таким образом поддерживают частные компании, выходящие в космос. Например, в Южной Корее лицо, запускающее аппарат в космос, несет гражданскую ответственность за любой причиненный ущерб, и потому должен вступить в адекватные страховательные отношения. Запускающее лицо выплачивает компенсацию за причиненный ущерб, кроме случаев, когда ущерб причинен вооруженным конфликтом, враждебной деятельностью, гражданской войной или беспорядками; в этих случаях данное лицо будет нести ответственность только за ущерб, причиненный его намеренным поведением или упущением. Правда, гражданская ответственность ограничена суммой в 200 млрд вон (примерно 189 млн. долларов США) [13]. Подобные положения включены в законодательство многих государств, например, Австралии, Австрии, Китая, Гонконга, Нидерландов, Казахстана, Великобритании, США, Швеции.

Некоторые государства используют процесс лицензирования для предотвращения загрязнения космоса или Земли. Характерно, что именно в данной области государства, принимая законодательство, прямо ссылаются на международные документы, в частности, на Основные направления предотвращения загрязнения космического пространства [14], а также на принятый в рамках Европейского Союза Кодекс деятельности в космосе [15].

Таким образом, основное регулирование космической деятельности физических и юридических лиц производится путем принятия национального законодательства.

Анализ законодательства различных государств показывает, что чаще всего оно принимается для достижения следующих целей:

- обеспечение безопасности космической деятельности

- защита граждан, имущества и территории от нанесения прямого ущерба или вреда окружающей среде

- покрытие расходов в случаях катастроф

- обеспечение стабильности, предсказуемости и определенности для частных инвестиций.

Международные договоры относительно космической деятельности не преследуют перечисленные цели. В отличие от многих других отраслей международного права, где национальное законодательство является элементом обычного развития прав и меры национального законодательства опережают принятие международных договоров или образования обычных норм, то есть национальное право опережает международное, в космическом праве отмечается противоположный процесс: нормы международного права воплощаются в национальное законодательство. Это законодательство может отличаться от международного права и таким образом на основании договорного, то есть писаного права, создается обычное право.

Литература

1. National Space Legislation in Europe.Issues of Authorisation of Private Space Activities in the Light of Developments in European Space Cooperation. Edited by Frans G. von der Dunk. 2011.

2. Комитет по использованию космического пространства в мирных целях.  Юридический подкомитет Пятьдесят первая сессия Вена, 19-30 марта 2012 года . Рекомендации в отношении национального законодательства, имеющего отношение к исследованию и использованию космического пространства в мирных целях. Док. ООН A/AC.105/C.2/2012/LEG/L.1 . (Mar. 2012).

3. Генеральная Ассамблея. Шестьдесят восьмая сессия. Резолюция 68/74. Рекомендации по национальному законодательству, имеющему отношение к исследованию и использованию космического пространства в мирных целях. 11 декабря 2013 года.

4. Comm. on the Peaceful Uses of Outer Space (COPUOS), Rep. of the Legal Subcomm.Fifty-Third Session, Schematic Overview of National Regulatory Frameworks for Space Activities, р.2, U.N. Doc. A/AC.105/C.2/2010/CRP.12 (Mar. 17, 2014), http://www.unoosa.org/pdf/limited/ c2/AC105 C2 2014 CRP05E.pdf.

5. Shackelford S.J. Governing the Final Frontier: A Polycentric Approach to Managing Space Weaponization and Debris// http://www.infojus.gob.ar/995-nacional-creacion-comision-nacionalactividades-espaciales-dnl9910000995-1991-05-28/123456789-Oabc-599-0000-1991soterced

6.Tennen L.I. Towards a New Regime for Exploitation of Outer Space Mineral Resources// Nebraska Law Review, v. 88, 2010, p.802.

7. РезолюциюГенеральнойАссамблеиООНобосуществленииКонцециизапускающегогосударства: Application of the Concept of the Launching State, G.A. Res. 59/115, U.N. GAOR, 59th Sess., U.N. Doc. A/RES/59/1 1 (2004).

8.  Gibbs G. An Analysis of the Space Policies of the Major Space Faring Nations and Selected Emerging Space Faring Nations// Annals of Air and Space Law, v.37, 2012, p. 237.

9. Committee on the peaceful uses of outer space, legal subcomm., 670th meeting, apr.2002, Vienna, COPUOS/LEGAL/T.670.

10. Proceedings of International Institute of Space Law, 2010, p.540.

11. Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности от 04.05.2011 N 99-ФЗ // http://www.rg.ru/2011/05/06/license-dok.html

12.Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 160 "О лицензировании космической деятельности" (вместе с "Положением о лицензировании космической деятельности"). http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_126660/

13. Act on Compensation for Damage Caused by Space Objects, Act. No. 8714, Dec. 21,2007. Korea Legislation Research Institute online database.

14. Space Debris Mitigation Guidelines adopted by the United Nations Committee for the Peaceful Uses of Outer Space. UN General Assembly Res. 62/217 (Feb. 1, 2008).

http://elaw.klri.re.kr/engmobile/viewer.do?hseq= 17043&type=sogan&key-2.

15. Council Conclusions of 27 September 2010 on the revised draft Code of Conduct for Outer Space Activities.Brussels, 11 October 2010.