Роль суда Европейского союза в определении внешнеполитической компетенции Европейского союза

Губарец Д.П.

При анализе той роли, которую играет Суд ЕС, необходимо принимать во внимание исторически сложившиеся различия  между правопорядками, действующими в социальной и экономической области, и в области общей внешней политики этого регионального интеграционного объединения.

А. Экономика и социальная политика

         Общепризнано, что Суд (тогда еще Суд Европейских сообществ) сыграл решающую роль в формировании Сообщества и в образовании коммунитарного права. П.6 ст.300 Договора о Сообществе предоставлял Европарламенту, Совету, Комиссии и государствам-членам право принимать мнения Суда о соответствии или несоответствии проектируемого международного соглашения тексту Договора. Сам суд характеризовал данное положение как «специальную процедуру сотрудничества» между Судом, с одной стороны, и органом Сообщества или государством-членом, с другой; посредством этой процедуры, по мнению Суда, на стадии, предшествующей заключению такого соглашения, которое может привести к возникновению разногласий относительно законности актов Сообщества по заключению, имплементации или применению соглашения, Суд привлекается к обеспечению соблюдения положений учредительных договоров[1]. В случае неблагоприятного заключения Суда договор может стать действующим с помощью совсем другой процедуры, которая была предусмотрена ст.48  ДЕС. Так было, например, с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Суд с своем мнении[2] заявил, что Сообщество не может присоединиться к Европейской конвенции без изменения учредительных договоров. В этом случае каждое отдельное государство-член может решить вопрос о присоединении самостоятельно; в тех сферах регулирования, где Сообщество имеет исключительную компетенцию, Конвенция применяться не должна была. Это событие дало основание составителям Лиссабонского договора включить в КДЕС специальную статью о том, что Союз присоединится к Европейской конвенции по правам человека. Согласно Правилам процедуры Суда ЕС, мнение могло выноситься не только по поводу соответствия проектируемого соглашения положениям учредительных договоров, но и по поводу  наличия у того или иного органа Сообщества полномочий на заключение данного конкретного соглашения. В своем мнении относительно присоединения к Картахенскому протоколу[3] Суд разъяснил, что и правовое основание соглашения, и вертикальное распределение компетенций являются правомерными доводами для запроса мнения Суда о проектируемом соглашении, и Суд имеет все полномочия судить о правильном вертикальном распределении компетенций[4]. Однако данная процедура не дает Суду права выносить суждение об имплементации того же соглашения. Цель получения предварительного мнения Суда состоит в том, чтобы предотвратить возможных осложнений в связи с потенциальными разногласиями относительно обязательств, определяемых учредительными договорами, после присоединения к соглашению[5]. При этом Суд подчеркивал, что решать все эти вопросы следует до заключения соглашения или присоединения к нему, а если соглашение уже вступило в силу, Суд ничего не сможет сделать, поскольку не имеет полномочий приостанавливать его[6].

         Целью процедуры, предусмотренной в ст.300 Договора о Сообществе, было предоставление возможности институтам Сообщества и государствам-членам получить авторитетное заключение относительно того, относится ли проектируемое соглашение к компетенции Сообщества и имеются ли достаточные правовые основания для его заключения; однако отмечались факты, когда Комиссия, с переменным успехом,  пыталась утвердить свою исключительную компетенцию и отвергнуть наличие компетенции государства-члена[7].  

         Обращаясь к сути подхода Суда к решению внешнеполитических проблем, следует, прежде всего, отметить, что этот подход в ряде случаев отличается от его подхода к внутренним вопросам.

         Опираясь на компетенцию, предоставленную статьей 300, Суд ЕС сформулировал несколько важных положений относительно регулирования внешних сношений ЕС, в частности,  концепцию  подразумеваемых внешнеполитических компетенций в его логической связи с принципом  приоритета коммунитарного права.

         В связи с этим следует отметить, что Суд не часто прибегает к   оправданию правомерности  внешнеполитических компетенций необходимостью обеспечения надлежащего регулирования внутреннего рынка. В литературе довольно широко комментируется телеологический (целевой) метод толкования документов ЕС как излюбленный метод Суда[8]. Однако некоторые авторы убедительно доказывают, что Суд гораздо реже применяет данный метод к внешнеполитическим вопросам[9]. Действительно, в целом ряде своих трудов, особенно относительно санкций, налагаемых Советом Безопасности ООН,  Суд явно производит не телеологическое, а буквальное толкование[10]. «Суд ЕС полностью отошел от ранее существовавшего принципа («effect-based test»), предполагавшего, что для признания норм того или иного международного договора противоречащими праву ЕС требуется фактическое несоответствие рассматриваемых мер существующим правовым установлениям ЕС», - пишут А.С.Исполинов и А.А.Ануфриева[11].

         Решения Суда, касающиеся соотношения международного права и права ЕС[12], жестко критикует М.Л.Энтин. Он считает, что Суд ЕС придал документам ЕС «архирасширительное толкование», так что Сообщество уполномочивается принимать экономические и финансовые санкции против третьих стран фактически по предписанию институтов Союза[13].

         Действительно, нельзя не признать, что в этих решениях Суд явно поставил исполнение решений, принятых Советом Безопасности, в зависимость от того, какой образ действий будет предписываться государствам актами органов ЕС.  В сущности, акты органов ЕС служат некими подзаконными актами в системе ЕС, и нередко в такой грех преувеличения значения подзаконных актов впадают специалисты по внутреннему праву, которые утверждают, что важнее не то, что предписано законодательным актом, а то, как, в соответствии с подзаконным актом, должны действовать субъекты. И в государствах также бывает, что в заботах об исполнении подзаконных норм международное обязательство государства как-то теряется из виду. Не следует только забывать, что ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение резолюций Совета Безопасности лежит на членах ООН, каковыми являются суверенные государства, а не Европейский союз, и никакие решения Суда ЕС не могут служить надежным оправданием.

         Как бы то ни было, если не учитывать таких бюрократических преувеличений, нельзя не признать, что Суд ЕС действует в области внешних сношений осторожнее, чем во внутренних вопросах. Так, некоторые авторы обвиняли Суд в том, что в его решении по делу Ebony Maritime SA[14] прослеживаются попытки «найти обходные пути для превращения в конечную инстанцию оценки международных действий государств-членов»[15]. Достаточно убедительная аргументация при этом обычно не приводится.

К сожалению, практика показывает чувствительность Суда к политическому контексту событий в том случае, когда речь идет о вертикальном распределении компетенций во внешнеполитических  вопросах, в частности, явным затруднением для Суда служит факт потенциального влияния его решения на третьи страны[16].

         К сожалению, из решений по упоминавшимся выше делам Ahmed Ali Yusuf, Yassin Abdullah Kadi, а также по делуSmall Arms and Light Weapons [17] следует, что Суд считает себя обладающим компетенцией на «возможность осуществления юрисдикционного контроля. Причем не только за трансформацией международных обязательств ЕС и его государств-членов в их внутреннее право, … но и за всеми и любыми обязательствами ЕС и его государств-членов в той степени, в какой они могут иметь юридические последствия во внутреннем правовом порядка ЕС, пусть и косвенным образом»[18]. В решениях по деламAirport Transit Visas[19], Ship-Source Pollution[20] и Environmental Penalties[21] Суд явно оставлял в стороне различия между объемами его компетенции по вопросам экономики и социальной политики и в сфере ОВПБ.

Б.Общая внешняя политика и политика безопасности

 

         Позиция Суда ЕС относительно компетенции в области общей внешней политики была сформулирована в решении по делу Airport Transit Visas [22] , в котором Суд заявил о своем намерении взять на себя задачу установления  границы[23] между второй и третьей опорами, а значит, и между этими двумя опорами и второй опорой,  то есть взять на себя задачу органа, следящего за целостностью всего правопорядка. Некоторые государства, в частности, Великобритания заявили о том, что Суд не наделен соответствующей компетенцией. Суд аргументировал свою позицию тем, что, на основании ст.47 ДЕС ни одна из политик ЕС не может «затронуть» положения ДЕС; хотя ст.46 ДЕС действительно изымает вторую и третью опору из юрисдикции Суда, эта же статья наделяет его юрисдикцией в отношении положений ст.47. Поэтому Суд, по его мнению, обязан убедиться в том, что представленный на его рассмотрение акт не вторгается в область компетенции Сообщества, ограниченной Договором о Сообществе, и вправе разбирать представленный акт с целью установить, вторгается ли он в компетенцию Сообщества по ст.47 и аннулировать акт, если это действительно так, не вторгаясь в рассмотрение соответствующих положений по существу.

         Далее, в решении по делам Environmental Penalties и Ship-Source Pollution Суд заявил о наличии взаимосвязи между первой и третьей опорами, аннулировав некоторые Рамочные решения Совета на том основании, что они могли бы быть приняты со ссылкой на Договор о Сообществе. Наконец, Суд использовал дело Small Arms and Light Weapons для утверждения, что такая же взаимосвязь может быть установлена между первой и второй опорами. Некоторые государства выдвинули возражения о том, что Суд не компетентен рассматривать вопрос о поставках оружия в страны ЭКОВАС (западно-африканского экономического интеграционного объединения), поскольку он касается сотрудничества в целях развития, то есть входит в сферу ОВПБ. На это Суд ответил, что Совет, принимая оспариваемый акт, фактически действовал на основании Главы V ДЕС, на которую распространяется компетенция Суда. По мнению Суда, объем его компетенции определяется жалобой истца на нарушение тех положений, которые подлежат компетенции Суда, и что он вправе рассматривать вопрос о вторжении в компетенции Сообщества. Некоторые авторы утверждают также, что те или иные акты могут передаваться на предварительное заключение Суду в том случае, если их принятие государством  правомерно должно было бы основываться на Договоре о Сообществе[24].

         Существует также мнение о том, что Суд должен обладать компетенцией на рассмотрение таких процедурных вопросов, как доступ к документам и информации[25].

         Есть еще один способ расширения юрисдикции Суда: через косвенный судебный контроль, когда меры, относящиеся к ОВПБ, имплементируются актами органов Сообщества. Так случилось при рассмотрении дела OMPI[26], когда Суд первой инстанции аннулировал решение Совета[27] в той части, в которой оно касалось истца, поскольку оно «не содержало достаточной аргументации» и было принято «в ходе процедуры, в которой было нарушено право истца на справедливое разбирательство». Та же аргументация была использована судом в целом ряде других дел[28].

         В Консолидированном тексте Договора о Европейском союзе следует обратить прежде всего внимание на ст.24 (1), в которой говорится сначала о полномочиях Союза в области внешней политики и политики безопасности, а затем прямо предусмотрено изъятие этих положений из компетенции Суда Европейского союза: «Суд Европейского союза не обладает компетенцией в отношении этих положений, за исключением компетенции на отслеживание соответствия ст.40 данного Договора и на пересмотр законности некоторых решений, как это предусмотрено пунктом 2 ст.275 Договора о функционировании Европейского союза». Поясним, что в ст.40 установлено, что имплементация общей внешней политики и политики безопасности не затрагивает применение процедур и объема полномочий, предусмотренных Договором в том, что касается осуществления компетенций Союза, изложенных в ст.3-6 Договора о функционировании Европейского союза.

         В ст.275 ДФЕС, кроме того, уточняется, что Суд наделен компетенцией на контроль за соответствием ст.40 КДЕС и на вынесение заключений по спорам,  представляемым ему в соответствии с условиями п.4 ст.263 ДФЕС (о пересмотре правомерности актов, предписывающих ограничительные меры в отношении физических или юридических лиц, принимаемых Советом на основании Главы V КДЕС).

         Таким образом, роль Суда ЕС в сфере общей внешней политики и политики безопасности не сильно изменяется по сравнению с тем, что существовало прежде. Хотя в прежнем Договоре о ЕС ст.46 исключала юрисдикцию Суда над положениями ДЕС, кроме тех вопросов, которые были специально перечислены в самой этой статье, пересмотренные учредительные договоры исключают компетенцию Суда в отношении обоих договоров, за исключением специально предусмотренных вопросов.

         Отметим, что за Судом сохранена компетенция на пересмотр законности мер, накладывающих экономические или финансовые санкции на третьи государства, принимаемые по ст. 215 (1) ДФЕС. Союз  сможет также принимать ограничительные меры в отношении юридических и физических лиц, а также негосударственных образований по ст.215 ДФЕС; и эта мера входит в компетенцию Суда[29]. Наделение Суда этой компетенцией продиктовано заботой о соблюдении прав человека и господства права. Учитывая, что явного ограничения компетенции Суда в отношении ограничительных мер экономического характера не установлено, Суд сможет оценивать законность любой ограничительной меры, независимо от ее природы или цели. Фактором, ограничивающим объем данного положения, служит, однако, постановление о locus standi в ст.263 (4) ДФЕС: индивид может обжаловать ту или иную меру, если она прямо и непосредственно наносит ущерб именно ему и не предполагает дальнейших имплементационных шагов.

Не исключено также право Суда устанавливать границу между ОВПБ и политиками Союза (ст.24 (1) КДЕС и 275 ДФЕС).

Следует обратить внимание еще на одну особенность ст.218 ДФЕС, в которой излагается порядок заключения международных договоров. Пункты 3, 6 и 8 данной статьи предусматривают некоторые особенности процедуры при заключении договоров, затрагивающих общую внешнюю политику и политику безопасности. В то же время п.11 ст. 218,  предоставляя Суду компетенцию на вынесение мнений о проектируемых договорах, не делает никаких исключений для договоров,  затрагивающих общую внешнюю политику и политику безопасности. Учитывая отмеченную в последние годы тенденцию Суда расширять свою компетенцию, используя некоторые неясности и недоговоренности в учредительных договорах, можно ожидать, что Суд станет претендовать на наличие у него компетенции на вынесение мнений относительно и этих договоров.

 

[1]           Opinion 2/94 Accession by the Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms[1996] ECR I-1759, para 6.

[2]           Opinion 2/94 Accession bythe Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759.

[3]           Opinion 2/00 [Cartagena Protocol].  [2001] ECR I-9713.

 

[4]           Opinion 1/75 [Draft Understanding on a Local Cost Standard drawn up under the auspices of the OECD] [1975] ECR 1355, 1360–1361; Opinion 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871, para 30;  Opinion 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871, para 30; Opinion 2/91 Convention No 170 of the International Labour Organization concerning safety in the use of chemicals at work [1993] ECR I-1061, para 3; Opinion 1/94Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual property[1994] ECR I-5267, para 9.

[5]           См.: Opinion 1/75 [Draft Understanding on a Local Cost Standard drawn up under the auspices of the OECD] [1975] ECR 1355, 1360.

[6]           См. Opinion 3/94 GATT—WTO—Framework Agreement on Bananas [1995] ECR I-4577, paras 8–23; Opinion of Léger AG in Joined Cases C-317/04 and C-318/04 European Parliament v Council and Commission [2006] ECR I-4721, points 270 and 278.

[7]           См. Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations. 2004. Р. 12.

[8]    См., например: . Eeckhout P. Op. cit. P.12; Бартенев С. А. Разграничение компетенции между Европейским союзом и государствами-членами. Автореф. канд. дисс. М., 2008. C.6.

[9]    Eeckhout P. Op. cit. P.99-100; 428.

[10]          См., например: Case C-84/95 Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret AS v Ministry for Transport, Energy and Communications, Ireland and the Attorney General [1996] ECR I-3953

[11]                                                                                                                                     Исполинов А.С., Ануфриева А.А. Право ЕС и международное право: последствия нового подхода Суда ЕС к договорам, заключенным государствами-членами с третьими странами// Евразийский юридический журнал, 2011, № 3. С.68.

[12]          Case T-306/01 Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission [2005] ECR II-3533, para 152; Case T-315/01 Yassin Abdullah Kadi v Council and Commission [2005] ECR II-3649, para 116.

[13]   Энтин М.Л. Установление косвенной юрисдикции Суда ЕС над резолюциями Совета Безопасности ООН//Россия и Европейский союз. М., 2011. С.63.

[14]          Case C-177/95 Ebony Maritime SA and Loten Navigation Co Ltd v Prefetto della Provincia di Brindisi and others [1997] ECR I-1111

[15]          См., например: Hoffmeister F. The Contribution of EU Practice to International Law//Developments in EU External Relations Law. M.Cremona ed. 2008. P.86.

[16]          См. Holdgaard R. The European Community's Implied External Competence after the Open Skies Cases//European Foreign Affairs Review, 2003, v.8. P.366.

[17]   Case C-91/05 Small Arms and Light Weapons  Commission v Council [2005] OJ C115/10

[18]   Энтин М.Л. Указ.соч. С.69.

[19]          Case C-170/96 Airport Transit Visas.Commission v Council [1998] ECR I-2763

[20]          Case C-440/05 Ship-Source Pollution. Commission v Council [2006] OJ C22/10

[21]          Case C-176/03 Environmental Penalties. Commission v Council [2005] ECR I-7879.

[22]          Case C-170/96 Airport Transit Visas.Commission v Council [1998] ECR I-2763.

[23]     В решении сказано еще решительнее: to police the border.

[24]          Curtin D., Dekker I. The EU as a “Layered” International Jrganization: Institutional Unity in Disguise//Criag P., Burca G. de (eds). The Evolution of EU Law. 1999. Р.123.

[25]       De Baere G. Constitutional Principles of EU External Relations. 2008. Р. 179.

[26]          Case T-228/02 Organisation des Modjahedines du Peuple d'Iran (OMPI) v Council [2006] ECR II-4665. 

[27]          Council Decision 2005/930/EC of 21 December 2005 Implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and repealing Decision 2005/848/EC [2005] OJ L340/64.

[28]          Например, Case T-327/03 STICHTING AL-AQSA v Council and Commission [2003] OJ C289/30 (annulment of Council Decision 2006/379/EC of 29 May 2006 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and repealing Decision 2005/930/EC [2006] OJ L144/21 insofar as it concerned ‘Stichting Al-Aqsa’); Case T-229/02 PKK v Council [2002] OJ C233/32 (annulment of Council Decision 2002/460/EC of 17 June 2002 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and repealing Decision 2002/334/EC [2002] OJ L 160/26 insofar as it concerned the Kurdistan Workers’ Party (PKK))

[29]   В ст.215 говорится о праве Совета принимать санкционные меры.