Существенные преобразования государственного управления, начавшиеся в связи с переходом России к рыночным отношениям, затронули практически все сферы жизни общества и государства. Не стала исключением и система образования.

Говоря об управлении высшими учебными заведениями, различают его в узком и широком смысле.Как отмечает С.В. Анюшин, «управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление ор­ганизацией, а в широком плане - как часть государственного управления»[1].

Необходимо подчеркнуть, что обе системы управления находятся в постоянном взаимодействии друг с другом, поэтому в общем «управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития»[2].

Далее будут рассмотрены механизмы системы управления высшего профессионального образования в широком смысле.

В этом аспекте управление и организация деятельности вузов находят свое место в формировании комплексной государственной политики по оптимизации высшей школы на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования, поиска структурно-управленческой системы, действующей в рамках конкретного высшего учебного заведения и в целом вузов как единиц системы[3].

При этом механизм административно-правового регулирования системы управления высшего профессионального образования в обобщенном виде можно представить как взаимосвязанную совокупность элементов, которые воздействуют на общественные отношения в сфере высшего профессионального образования, организуя их в соответствии с задачами государства и общества[4].

Структурными элементами этого механизма на федеральном уровне являютсяследующие.

1. Субъект управления (управляющий объект). Необходимо заметить, что субъектный состав управления высшим образованием довольно широк и включает в себя Федеральное Собрание РФ, Президента РФ, Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ и другие министерства и ведомства. Характерно, что функции непосредственного управления высшими учебными заведениями сохраняются не только у Министерства образования и науки РФ[5].

В Российской Федерации действуют федеральные ведомственные органы управления образованием, которые управляют подведомственными им образовательными учреждениями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления. Например, Генеральная прокуратура осуществляет руководство семью вузами и филиалами[6], Министерство иностранных дел – двумя[7], Федеральное агентство по рыболовству – семью[8]. Как правило, эта деятельность осуществляется подразделениями соответствующих ведомств (главные управления, отделы и др.), которые могут быть специализированными и управлять подведомственными образовательными учреждениями либо осуществлять такие функции наряду с другими функциями[9].

Представляется, что такое обстоятельство не целесообразно, так как затрудняет проведение единой направленной политики в области образования, способствуетбюрократизации и нарушению норм управляемости, требует выделения дополнительных ресурсов Министерства образования и науки РФ для контроля за процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. В связи с указанным представляется верным суждение А.П. Егоршина о том, что сохранение такого подхода оптимально только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности, которая является остаточным явлением командной системы управления, необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ[10].

Кроме того, государство в лице компетентных органов делегирует часть полномочий по управлению вузом как «единицей» системы их руководителям. Ректор вуза выполняет целый ряд организационно-распорядительных функций, не являясь при этом должностным лицом какого-либо государственного органа. В структуре внутриорганизационных отношений ректор выполняет в части руководства вузом общие задачи государственной политики в сфере управления образованием[11].

2.     Объект управления (управляемый объект), в качестве которого выступает сфера высшего профессионального образования. Высшее профессиональное образование в этой связи можно рассматривать в нескольких смыслах. Во-первых, как процесс удовлетворения потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования[12]; во-вторых, как сети вузов и научных организаций; в-третьих, как объединения юридических лиц, общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.[13]

3.     Цели и задачи управления.

4.     Методы и концепции управления.

Анализ действующей модели системы управления высшего профессионального образования позволяет выделить следующие группы механизмов:

1)     правовой механизм;

2)     экономический механизм;

3)      мотивационный механизм;

4)      организационный механизм;

5)     социальный механизм.

Следует подчеркнуть, что указанная классификация весьма условна, так как определить какие-либо «чистые» механизмы, которые были бы лишь экономическими или только организационными, очень сложно. Так, использование государственных образовательных стандартов можно рассматривать как механизм координации деятельности субъектов хозяйствования в процессах жизненного цикла оказания образовательных услуг и формирования специалиста, т.е. как организационно-правовой механизм. Однако устанавливаемые образовательными стандартами параметры отражают и потребности общества, включают в себя требования к основным образовательным программам, в том числе к обязательному содержанию программ высшей школы. Следовательно, в этом смысле стандартизацию можно рассматривать и как социальный механизм[14].

Правовой механизмуправления системы управления высшего профессионального образования призван осуществлять регулирование правоотношений между субъектами образовательной деятельности в процессе воздействия на сферу образования. Его основу составляют:

1.     Международно-правовые акты, обязательства Российской Федерации, принятие которыхспособствует вхождению России в единое международное образовательное пространство. В этом смысле показательно признание Российской Федерацией документов Болонского процесса[15], которые, несмотря на их рамочный характер, значительно видоизменили структуру российского образования, привели к появлению новой стратегииего развития.

Что касается международных договоров, Россией был подписан ряд соглашений о сотрудничестве в области науки и образования, например Соглашение между Правительством РФ и Правительством Йеменской Республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма (Москва, 17 декабря 2002 г.)[16], Соглашение между Правительством РФ и Правительством Алжирской Народной Демократической Республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта, туризма и архивов (Москва, 4 апреля 2001 г.)[17].

2.     Конституция РФ, которая, являясь основой всей государственной правовой системы, содержит ряд норм, регулирующих общие вопросы высшего образования, в том числекасающихся государственного управления. Так,ст. 72 Конституции РФ относит вопросы образования к общему ведению Российской Федерации и ее субъектов[18].

3.     Федеральные законы, Законы РФ. В первую очередь вопросы управления высшим профессиональным образованием регулируют Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 13 февраля 2009 г.) «Об образовании»[19] и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в ред. от 13 февраля 2009 г.) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[20]. Кроме того, отдельные положения, регулирующие конкретные аспекты в сфере управления учреждениями высшего профессионального образования, осуществляют Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и т.д.[21]

«Непрофильные» законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере высшего образования. Большое количество таких законов, их разнообразность, частые случаи столкновений норм законов с нормами, содержащимися в основных законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования[22].

4. Подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Указанными актами оперативно регулируются многие актуальные вопросы, определяются конкретные средства воздействия на сферу образования. Например, в целях повышения качества образовательных программ высшего профессионального образования в области юриспруденции, усиления контроля деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров в Российской Федерации, издан Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»[23].

5. Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются индивидуальные акты. Эти акты определяют на основе административно-правовой нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений[24].

При этом индивидуальный образовательно-правовой акт можно определить как правовой акт-документ, принятый уполномоченным государственным органом, осуществляющим функции в сфере образования, или судом в пределах предоставленной им законом компетенции, адресованный конкретным субъектам образовательного права и влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношения, выражающий волю принявших его лиц, с соблюдением специальной формы и соответствующий требованиям закона[25].

Примером индивидуально-правового акта при указанном понимании является лицензия наведение образовательной деятельности по образовательным программам высшего профессионального образования, которая в соответствии с п. 4 ст. 10Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии, которая формируется с участием представителей органов исполнительной власти, органа местного самоуправления, на территории которого расположено высшее учебное заведение, представителей образовательных учреждений, научных организаций, экспертов из числа лиц, прошедших соответствующую подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Именно на этом правовом уровне возникают значительные сложности в применении всего комплекса правовых актов в сфере высшего профессионального образования, связанные с их неоднозначным толкованием, пробельностью, дающей возможность к злоупотреблению полномочиями. Указанное - еще одно основание необходимости систематизации законодательства в области образования.

Библиографический список

1.      Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

2.      Анисимов А.Л. Комплексное управление образовательными услугами вузов:Автореф. дис. ... канд. экон. наук.Екатеринбург, 2004. С. 12.

3.      Анюшин С.В. Управление высшими учебными заведениями (Новые тенденции). М.: Академия труда и социальных отношений, 2000. С. 4.

4. Грудцына Л.Ю. Сотрудничество государства и профессиональных юридических сообществ // Экономика и право. XXI век. 2013. № 2. 

5.      Дементьев И.В. Индивидуальные налогово-правовые акты: Дис. … канд. юрид. наук.  Воронеж, 2005. С. 8.

6.      Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.

7.      Кирилловых А.А. Административно-правовое регулирование управления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. 2008. № 12.

8.      Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (Постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс». 2007.

9.  Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право. М.: Щит-М, 2002. С. 41.

10.  Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Под ред. А.Н. Козырина, В.В. Насонкина // СПС «КонсультантПлюс». 2005.

11.  Филиппов В.М., Агранович Б.Л., Арсеньев Д.Г. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005. С. 78.

12.  Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М.: Юрист, 2005.

13.  Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Екатеринбург, 2006 // Федеральный центр образовательного законодательства // http://www.lexed.ru/pravo/theory/normotvorchestvo

[1]Анюшин С.В. Управление высшими учебными заведениями (Новые тенденции). М.: Академия труда и социальных отношений, 2000. С. 4.

[2] См.: Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М.: Юрист, 2005.

[3] См.: Филиппов В.М., Агранович Б.Л., Арсеньев Д.Г. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005. С. 78.

[4] См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право. М.: Щит-М, 2002. С. 41.

[5] См.: Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www.rsr-online.ru/doc/05/03.doc

[6] См.: Научные и образовательные учреждения // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ // http://genproc.gov.ru/structure/scientific/district-7/

[7] См.: Учебные заведения МИД России // Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ // http://www.mid.ru/bul_newsite.nsf/kartaflat/03.15

[8] См.: Высшие учебные заведения // Официальный сайт Федерального агентства по рыболовству //http://www.fishcom.ru/page.php?r=39&id=1

[9] См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

[10] См.: Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.

[11] См.: Кирилловых А.А. Административно-правовое регулирование управления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. 2008. № 12.

[12] См.: Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Под ред. А.Н. Козырина, В.В. Насонкина // СПС «КонсультантПлюс». 2005.

[13]См.: Грудцына Л.Ю. Сотрудничество государства и профессиональных юридических сообществ // Экономика и право. XXI век. 2013. № 2.

[14] См.: Анисимов А.Л. Комплексное управление образовательными услугами вузов:Автореф. дис. ... канд. экон. наук.Екатеринбург, 2004. С. 12.

[15] Болонский процесс представляет собой серию европейских встреч и конференций, на которых сформулированы ориентации по созданию единого европейского пространства высшего образования в период до 2010 г.

[16] См.: Бюллетень международных договоров. 2004. № 6.

[17]См.: там же. 2004.№ 7.

[18] Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[19] См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

[20] См.: СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

[21] См.: Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Екатеринбург, 2006 // Федеральный центр образовательного законодательства // http://www.lexed.ru/pravo/theory/normotvorchestvo

[22] См.: Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (Постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс». 2007.

[23] См.: Росс.газ. 2009. 29 мая.

[24] См.: Коренев А.П. Указ.соч.С. 41.

[25] См.: Дементьев И.В. Индивидуальные налогово-правовые акты: Дис. … канд. юрид. наук.  Воронеж, 2005. С. 8.