Организационно-правовые основы развития института двойного гражданства в России и странах СНГ

Галушкин А.А.

Общей тенденцией для стран СНГ в регулировании статуса лиц, имеющих двойное гражданство, является ограничение избирательных прав, а также некоторых иных конституционных прав и свобод.

В Азербайджане лицо, имеющее двойное гражданство, не может быть избрано пре­зидентом, депутатом Милли Меджлиса или муниципалитета [Конституция Азербайджанской Республики от 18 ноября 1995 г. //http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwxz.regnom=2618&page=1] и депутатом Али Меджли­са Нахчыванской Автономной Республики [Статья 15 Конституции Нахчыванской Автономной Республики от 29 декабря 1998 г. // http://www.meclis.gov.az/?/ru/topconten]. В 2010 г. ст. 29 Конституции Грузии была дополнена п. 1 прим., согласно которому должности президента, премьер-министра, председателя Парламента Грузии не может занимать гражданин Грузии, одновременно являющийся гражданином иностранного государства. В 2007 г. в Избирательный кодекс Республики Армения от 17 февраля 1999 г. № ЗР 284 [http://www.parliament.am/legislation] были внесены изменения, уста­навливающие, что граждане, являющиеся гражданами Республики Армения и одновре­менно другого государства и не состоящие на учете в Республике Армения, в голосова­нии во время выборов не участвуют. Так же граждане Республики Армения, имеющие гражданство другого государства, не могут выдвигаться или регистрироваться в каче­стве кандидатов в президенты Республики Армения и в депутаты Национального собра­ния Республики Армения.

Итак, появление и развитие института двойного гражданства в странах СНГ первоначально было обусловлено процессом распада СССР, поскольку значительное число соотечественников оказались за границей, где их права и свободы как граждан независимых государств зачастую не получали должной правовой защиты. К тому же в некоторые бывшие союзные республики в порядке репатриации вернулось достаточно большое количество соотечественников из-за рубежа.

Проанализировав законодательство стран СНГ, сосредоточенных в Центральной Азии, мы вывели следующую таблицу.

 

Дата принятия

Название закона

Решаемые проблемы

Белоруссия

2 апреля 1997 г.

Договор о Союзе Беларуси и России

Закрепление основных полномочий органов Союза

как сближение национальных правовых систем и формирование правовой системы Союза (ст. 2).

Даёт возможность присоединиться к Договору других государств, являющихся субъектами международного права, разделяющих цели и принципы Союза и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора и Устава (ст. 7).

23 мая 1997 г.

Устав Союза Беларуси и России

Является фундаментальным документом в деле сплочения и развития интеграции государств - участников Союза [Головко А.А. Проблемы интеграции государственно-правового механизма в Союзе Беларуси и России // Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. СПб., 1998. С. 87].

Определены права:

право на свободу передвижения и проживания как в пределах России, так и Беларуси, при соблюдении законов этих государств (п. «а» ст.18);

право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства - участника Союза, гражданином которого это лицо является;

право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

25 декабря 1998 г.

В рамках Союзного государства Республики Беларусь и Российской Федерации был заключен Договор "О равных правах граждан"

Предусматривает, что граждане Беларуси и России обладают равными правами:

- право избирать и быть избранными в выборные органы Союзного государства;

- право на участие в хозяйственной деятельности на территории Союзного государства;

- право на беспрепятственный обмен жилыми помещениями между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, что является основанием для выдачи им вида на жительство на территориях Беларуси и России;

- право на оплату труда, режим рабочего времени и времени отдыха, охраны в условиях и других вопросах трудовой деятельности.

Итоги на сегодняшний день [http://www.soyuz.by/ru/?guid=110790]:

с 2009 г. граждане Беларуси и России могут пребывать на территории обоих государств в течение 30 дней без регистрации;

для граждан Беларуси и России, выезжающих на территорию другой страны, наличие миграционной карты не требуется;

упрощён порядок получения вида на жительство.

Двусторонние отношения Белоруссии и России "ушли вперед" по отношению к интеграционным процессам на пространстве СНГ, таким образом, эти отношения являются моделью для всех остальных объединений на пространстве СНГ [http://rus.ruvr.ru/2012_09_28/Medvedev-Dvustoronnie-otnoshenija-Belorussii-i-Rossii-ushli-vpered/].

Республика Таджикистан

10 октября 1992 г.

Соглашение между Россией и Таджикистаном об урегулировании процессов переселения и защите прав переселенцев

Предоставлял защиту прав лицам, добровольно покидающим государство своего постоянного проживания и переезжающим на постоянное место жительства на территорию другого государства (ст. 2).

Соглашение запрещает прямое или косвенное принуждение к переселению, осуществление переселения возможно только на основе свободного волеизъявления (ст. 1).

Имущественные, финансовые и другие гарантии переселенцам закрепляются в ст. 7, 8, 10, 11.

Предусмотрена также защита переселенцев и членов их семей от насилия, угроз и запугивания, что является важной правовой гарантией при решении проблемы.

Регламентация переселенческой квоты предоставляется каждой из сторон самостоятельно.

Право переселиться без учета квот допустимо, но в этом случае не осуществляется защита данным Соглашением.

7 сентября 1995 г.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства

Он позволяет гражданам каждой из сторон приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны, при условии соблюдения Конституции и законов, уважения традиций и обычаев стороны проживания (ст. 1). Законом, регулирующим условия и порядок приобретения гражданства другой стороны, является закон о гражданстве приобретаемой стороны, при наличии свободного волеизъявления (ст. 2). Подобные требования являются минимальными и общепринятыми при решении вопросов двойного гражданства.

6 марта 1998 г.

Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией

 

Итоги: в переходный период между Таджикистаном и Россией сформировался ряд согласованных и экономически взаимовыгодных отношений во многих сферах. Однако проблема решения вопросов гражданства в Таджикистане для русских до сих пор остаётся одной из самых трудных и нерешенных. Главное препятствие - это отсутствие соответствующей нормативно правовой базы.

Туркменистан

23 декабря 1993 г.

 

Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства

 

Статья 1 предоставляет для своих граждан право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны.

Гражданство детей, родители которых имеют гражданство двух сторон, по достижении ими 18-летнего возраста может быть определено выбором родителей, выраженном в письменной форме. Приобретение гражданства детей следует за гражданством родителей. Дети в возрасте от 14 до 18 лет могут изменить свое гражданство, сделав об этом письменное заявление.

Учитывая содержание п. 1 ст. 3 (право ребенка на двугражданство от рождения), п. 2 ст. 3 предоставляет лицу, достигшему 18-летия, право на сохранение гражданства Российской Федерации и Туркменистана или отказаться от одного из них.

18 мая 1995 г.

Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в России

Лицам, принадлежащим к национальному меньшинству, гарантируются гражданские, политические, социальные, экономические и другие свободы сторонами Договора в соответствии с нормами международного права (ст. 2).

За национальными меньшинствами закрепляются широкие права в общественной и культурной жизни (ст. 4), на пользование родным языком (ст. 6), поддержание связей с гражданами и организациями другой стороны (ст. 5), право исповедовать свою религию (ст. 7).

18 мая 1995 г.

Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, проживающих на территории Российской Федерации

 

22 апреля 2003 г.

Указ «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией»

В соответствии с ним проживающие в республике граждане Туркменистана, которые в свое время, воспользовавшись Соглашением 1993 г., получили и российское гражданство, теперь в течение двух месяцев должны были выбрать, гражданами какого из двух государств они являются.

 

Итоги: нормативно-правовая база, относящаяся к проблеме гражданства Российской Федерации и Туркменистана, соответствует целям Содружества, закрепленным в ст. 2 Устава СНГ о содействии гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве.

Указ «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией» никак не повлиял на действие Международного Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном, так как до сих пор не вступил в силу.

Казахстан

28 марта 1994 г.

Меморандум об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Казахстана, и граждан Казахстана, постоянно проживающих на территории России

Сторонами было выражено желание решать проблемы гражданства посредством:

- приобретения гражданства в упрощенном порядке гражданами любого из двух;

- обеспечения равенства в правах и обязанностях граждан двух государств;

- предоставления гражданам государств права работать на предприятиях России и Казахстана;

- предоставления возможности проходить службу по контракту в Вооруженных силах названных государств;

- предоставления широких прав в пользовании и распоряжении соб-ственностью.

20 января 1995 г.

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию

Предоставление гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке предоставляется гражданам, прибывающим на постоянное место жительства при наличии у них родственников - граждан сторон. Вторым условием является состояние заявителя в прошлом в гражданстве РСФСР или Казахской ССР и одновременно в гражданстве СССР (ст. 1). Свободное волеизъявление является основой для приобретения и выхода из гражданства одной из сторон.

Соглашение содержит в ст. 2 подробную процессуальную регламентацию приобретения и выхода из гражданства одной из сторон, что является позитивной новацией при заключении подобного рода договоров и соглашений.

Статья 3 предоставляет право лицам, не определившимся с гражданством до времени заключения Соглашения, избрать гражданство в течение года со дня вступления в его силу. Можно сделать вывод о том, что в данном Соглашении содержится также право оптации.

Право на гражданство детей решается сторонами в соответствии с общепринятыми нормами международного права и направлено на избежание безгражданства.

Согласно ст. 4 Соглашения гражданство детей следует гражданству родителей. При различном гражданстве родителей, при изменении ими гражданства гражданство детей изменяется по соглашению родителей, выраженному в письменной форме. При различном проживании родителей за ребенком сохраняется гражданство того из них, на воспитании которого находится ребенок.

20 января 1995 г.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории России.

Выдвигает требования к гражданам, постоянно проживающим на территории другой стороны, проявлять уважение Конституции и законодательства, а также традиций и обычаев страны проживания (ст. 3).

Предусмотрены также ограничения в правах избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в представительные органы власти. Ограничена эта категория лиц в праве на участие в референдуме.

Соглашением предполагается регулировать порядок прохождения воинской службы (ст. 8). В дальнейшем планируется развитие двусторонней правовой базы в отношении этой категории граждан (ст. 14), что является задачей настоящего времени.

 

6 июля 1998 г.

Декларация между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о вечной дружбе и сотрудничестве

Отмечается, что граждане обеих республик, проживающие на территориях обоих государств, «являются одним из факторов сближения двух стран, прочности российско-казахстанских отношений».

15 мая 1992 г.

Договор о коллективной безопасности

 

Итоги: Россия и Казахстан установили безвизовый режим.

Политические отношения России и Казахстана относятся к самым беспроблемным для России на постсоветском пространстве, даже в свете отношений с Белоруссией.

Республика Кыргызстан

10 июня 1992 г

Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой

В нем предусматривалось широкое сотрудничество двух стран в различных экономических и социальных сферах с целью достижения благоприятных жизненных условий для граждан обоих государств. Договор послужил основанием для подписания

28 марта 1996 г.

Соглашения между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Кыргызскую Республику, и гражданами Кыргызской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, или выхода из прежнего гражданства.

Соглашение, во многом аналогичное соглашению с Казахстаном, предоставляет гражданам право приобрести гражданство в упрощенном (регистрационном) порядке при наличии следующих условий:

а) состояние в прошлом в гражданстве РСФСР или Киргизской ССР и одновременно в гражданстве СССР на 15 декабря 1990 г. и проживание в настоящее время;

б) наличие родственников по прямой линии, постоянно проживающих в государстве приобретаемого гражданства.

Предусмотрено также право выхода в упрощенном порядке в случае их переселения на территорию другой стороны.

В ст. 2 Соглашения регламентируется порядок подачи заявлений о приобретении или выходе из гражданства. Установлен трехмесячный срок для рассмотрения заявления о приобретении гражданства, что является достаточно кратким сроком при решении подобных дел.

При рассмотрении вопросов гражданства несовершеннолетних в Соглашении соблюдаются требования Конвенции о правах ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 24).

16 ноября 1996 г.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики «О регулировании процессов переселения и прав переселенцев»

Рассматривает проблему граждан под углом зрения миграционного процесса. Права и защита предоставляются лицам, желающим изменить место проживания. Соглашение направлено на предоставление широких прав лицам, желающим переселиться как в Россию, так и в Республику Кыргызстан.

Итог: упрощён порядок получения вида на жительство.

Узбекистан

30 мая 1992 г.

Договор об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве

 

За 20 лет, прошедших после обретения независимости Россией и Узбекистаном, в двусторонних отношениях были различные периоды, но в настоящее время есть все основания говорить, что Ташкент и Москва убедились в том, что именно стратегическое партнерство и союзнические отношения являются основой российско-узбекистанского сотрудничества. За последние годы подписано более 150 документов, регулирующих взаимодействие в самых различных областях - политической, экономической, военно-технической, гуманитарной и многих других [Россия-Узбекистан. Стратегическое партнерство и союзнические отношения в действии [Электронный ресурс] // Сайт кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ (М., 2007) // http://www.postsoviet.ru/page.php?pid=55 (Дата обращения: 14.02.2011).

 

 

Рассмотрев законодательство выше перечисленных стран СНГ в области гражданства, мы можем отметить следующее. Указанные страны относятся к государствам Центральной Азии, обладают привлекательной ресурсной базой и выгодным геостратегическим положением, но при этом демонстрируют низкий уровень интеграционных процессов и отсутствие единой политики в области гражданства. В большей степени это обусловлено отсутствием у отдельных стран региона опыта государственности и вовлеченность в территориальные этнические и религиозные конфликты.

Общими для них является сложный комплекс экологических, социальных (этносоцильных и этнокультурных), институциональных и военно-политических проблем [Маслов В.И. Региональная безопасность: история и проблемы новых независимых государств Центральной Азии. М. - Бишкек: Илим, 2000]: демографическое давление, связанное с сохранением высоких темпов прироста населения, обостряет вопрос о ресурсах - земле и воде, а также о расширении территории под орошаемое земледелие; дефицит плодородных земель, нерешенность вопросов распределения энергетических и водных ресурсов; международный терроризм, религиоз­ный экстремизм, контрабанда наркотиков и оружия, организованная преступность, нелегальная миграция, приграничные проблемы, уходящие своими корнями в догосударственное прошлое народов и административно-территориальное деление Российской Империи и СССР.

В известной мере часть этих проблем в силу их общности для государств региона составляют объективные предпосылки их объединения (историческая общность, общность культуры и религии; территориальная бли­зость; общность социально-экономических проблем и др.), создания условий для общей законодательной базы в области гражданства. Однако существует и ряд серьёзных политических факторов, препятствующих объединению рассматриваемых государств [Эйвазов Дж. Антитеррористическая кампания и новые тенденции геополитики и безопасности в религиозных системах Центральной Азии и Кавказа // Центральная Азия и Кавказ. 2002. № 4 (22). С. 21 - 32]:

·             разные темпы и модели экономических и политических реформ и демократии общества (либеральные модели реформ в Казахстане и Кыргызстане, эволюционный путь преобразований при сохранении в значительной степени государственного регулирования экономики в Узбекистане и Таджикистане);

·             рост политического экстремизма в Кыргызстане, непредсказуемость развития социально- экономической и политической ситуации в стране, а главное - нежелание как соседей по региону и России, так и других заинтересованных и международных организаций брать на себя ответственность за разрешение этой проблемы;

·             эскалация напряженности в Таджикистане, протекающая по сценарию, близкому к действующему в Кыргызстане;

·             социальное размежевание региона по этническому и клановому признаку и перерастание латентных этнических конфликтов в открытую вражду;

·             неопределенность вектора политического развития вообще и механизмов передачи власти от действующих президентов их преемникам (развитие клановости);

·             давление на политический ислам в Центральной Азии со стороны активизирующихся экстремистских группировок, влияние которых усиливается не только в сельской местности, но и в городах, и которые, по всей видимости, имеют определенную поддержку в политических кругах региона [Гареев М.А. Геополитическое место Афганистана и его обостренное значение сегодня // ЦентрАзия. 02.12.2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.centrasia. ru/newsA.php?st=1259755980].

Эти факторы, по сути, превратили большинство стран в арену международного соперничества, тем более что после распада СССР они стали объектом интересов ряда ведущих мировых и региональных держав, желающих установить контроль над ресурсами и транспортными путями.

 

Библиографический список

1.      Гареев М.А. Геополитическое место Афганистана и его обостренное значение сегодня // ЦентрАзия. 02.12.2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.centrasia. ru/newsA.php?st=1259755980

2.         Головко А.А. Проблемы интеграции государственно-правового механизма в Союзе Беларуси и России // Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. СПб., 1998. С. 87.

3.      Маслов В.И. Региональная безопасность: история и проблемы новых независимых государств Центральной Азии. М. - Бишкек: Илим, 2000.

4.         Россия-Узбекистан. Стратегическое партнерство и союз­нические отношения в действии [Электронный ресурс] // Сайт кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ (М., 2007) // http://www.postsoviet.ru/page.php?pid=55 (Дата обращения: 14.02.2011).

5.         Эйвазов Дж. Антитеррористическая кампания и новые тенденции геополитики и безопасности в религиозных системах Центральной Азии и Кавказа // Центральная Азия и Кавказ. 2002. № 4 (22). С. 21 - 32.